הקמת מתקנים אגרו־וולטאיים בנחלות – היבטים משפטיים לאור תיקון 24 לתמ"א 1
עו"ד אורית לוי ביטון מומחית לדיני מקרקעין, ירושות ונחלות חקלאיות
ביום 20.5.2025 אישרה המועצה הארצית לתכנון ובנייה את פרק המתקנים האגרו־וולטאיים במסגרת תיקון 24 לתמ"א 1.
פרק זה מהווה פריצת דרך רגולטורית המאפשרת הקמת מתקנים לייצור חשמל סולארי בקרקע חקלאית פעילה, וזאת ללא צורך בשינוי ייעוד וללא הפסקת העיבוד החקלאי.
מדובר במהלך רחב־היקף המשקף מדיניות ממשלתית חדשה לצמצום פליטת מזהמים והפחתת תלות במשק החשמל הקונבנציונלי, תוך שמירה על צביונה החקלאי של הקרקע ומעמדם של בעלי הזכויות בנחלה.
מטרת מאמר זה היא להציג את עיקרי התמ"א, להסביר את התנאים המשפטיים והתכנוניים החלים מכוחה, ולבחון את השלכותיה המשפטיות והמעשיות עבור בעלי נחלות ויורשיהם – במיוחד לאור השינויים הדרמטיים שחלו בנוסח הסופי שאושר, וכן להאיר את האתגרים היישומיים מול רשות מקרקעי ישראל (רמ"י).
המסגרת התכנונית – עקרונות יסוד
התמ"א קובעת כי ניתן להתקין מתקנים סולאריים בשטח חקלאי פעיל, ובלבד שהשימוש החקלאי נמשך בפועל. מדובר בשימוש משולב (Dual Use), המחייב את החקלאי או את בעל הזכויות להוכיח, באופן שוטף, כי הקרקע מעובדת בהתאם לנורמות אזוריות ומקצועיות. השימוש הסולארי אינו יכול לבוא על חשבון החקלאות, אלא נדרש להשתלב בה באופן תפעולי ופיזי.
המתקנים יוצבו על גבי קונסטרוקציה המאפשרת תנועת מיכון חקלאי, קיום השקיה סדירה, שמירה על ניקוז טבעי והפקת תפוקה חקלאית של לפחות 80% מהמקובל באזור. מיקום המתקן בחלקה א' של הנחלה מחייב רצועת חיץ של לפחות 2.5 דונם בין הפאנלים לשטח המגורים.
בנוסף, כל תכנית להקמת מתקן מחויבת לכלול נספחים נלווים: נספח סביבתי, תרשים ניקוז, תכנית בינוי, נספח שיקום קרקע, כתב שיפוי וכתב התחייבות לפירוק.
שינוי גישה – ביטול הדרישה לעמדת משרד החקלאות עד 300 דונם
בהחלטה תקדימית שהתקבלה ב־20.5.2025, אישרה המועצה הארצית כי תכנית להקמת מתקן בשטח שאינו עולה על 300 דונם לא תחויב יותר בהתייעצות או באישור של משרד החקלאות – ולא נדרש לה עוד נספח חקלאי כלל. חשוב להדגיש כי הקלה זו חלה ללא קשר לסוג הגידול החקלאי, לרבות גידולי חממה, פרחים או מטעים. מדובר בביטול של מנגנון פיקוח מרכזי שהופיע בכל הגרסאות הקודמות של התכנית, ושדרש ניתוח פרטני של הכדאיות החקלאית והקצאה מדודה של שטחים.
הקלה זו עשויה להאיץ משמעותית את הוצאת התכניות בוועדות המקומיות והמחוזיות, אך היא גם מעבירה אחריות רבה יותר ליזמים ולבעלי הקרקע – לבדוק מראש את ההתכנות החקלאית, להיערך למעקב ולוודא שהשימוש החקלאי אינו רק פורמלי אלא ממשי. יש לזכור כי היעדר עיבוד בפועל, גם לאחר קבלת היתר, עלול להיחשב כהפרה ולהוביל לסנקציות.
שימוש חקלאי מתמשך – תנאי סף תפעולי
על פי התמ"א, לא די בכך שהמתקן יוקם בהתאם לתכנית שאושרה. הפעלתו המעשית תלויה בעמידה קבועה בדרישות חקלאיות, ובפרט:
עיבוד של לפחות 85% מהשטח שמתחת לפאנלים.
תפוקה חקלאית של לפחות 80% מהנורמה.
השקיה שוטפת.
שימוש בכלים חקלאיים מותאמים.
שמירה על הקרקע מפני סחף או נזק.
מנגנוני הפיקוח צפויים לכלול ביקורות תקופתיות של מינהל פיקוח במשרד החקלאות. חריגה מהקריטריונים עלולה להוביל לביטול היתר, לדרישה לפירוק המתקן ואף להטלת סנקציות חוזיות מצד משקיעים או גופים מממנים.
שלבי הרישוי – כללי מסגרת וחריגים
הליך הרישוי מחייב יידוע ציבורי, פרסום, אפשרות להתנגדויות ובחינה של הגורמים המקצועיים. רק כאשר מדובר בשטח העולה על 300 דונם, או כאשר הקרקע סמוכה לשמורת טבע, אתר מורשת או מתקני ביטחון – נדרש גם אישור של משרד החקלאות, רשות הטבע והגנים, או משרד הביטחון, בהתאמה.
בהיעדר חריגה מהתנאים הללו – מוסמכת הוועדה המחוזית לאשר את התכנית בהליך מהיר יחסית.
עם זאת, מומלץ להיערך מבעוד מועד להשלמת כלל המסמכים הנדרשים, לרבות חוות דעת סביבתית של גורם מוסמך, תרשים ניקוז ותכנית גידול מפורטת.
שיקולים משפטיים למשפחות עם נחלות
הקמת מתקן אגרו־וולטאי בנחלה מעוררת שורה של סוגיות משפטיות מורכבות, הנוגעות הן ליחסים בתוך המשפחה והן להתקשרות עם גורמים חיצוניים:
האם לבעל הזכויות מותר להתקשר עם יזם חיצוני? יש לבחון את הסכם המשבצת מול רמ"י ואת זכויות החקלאי בנחלה.
האם יש להיוועץ ביורשים עתידיים? הסכם כזה עשוי להשפיע על היבטי הירושה, חלוקת ההכנסות וניהול הנחלה בעתיד.
מומלץ לערב את הדור הבא בהחלטות משמעותיות אלו.
כיצד מתחלקת ההכנסה ממשק סולארי בין בני משפחה?
יש להסדיר מראש את מנגנון חלוקת הרווחים, במיוחד אם קיימים מספר זכאים לנחלה (כגון בנים ממשיכים, שותפים עסקיים או בני זוג).
האם הסכם שיתוף, הסכם ממון או כל הסכם בינמשפחתי אחר מסדיר את הוצאות הקמת הפרויקט והכנסותיו?
חשוב לוודא שההסכמים הקיימים במשפחה אינם עומדים בסתירה להקמת המיזם הסולארי, ואף לעדכן אותם כך שיכללו את היבטי הפרויקט.
כמו כן, כל הסכם עם גוף מלווה או יזם חייב לכלול תנאים מתלים (כגון קבלת היתרים), מנגנוני יציאה (למקרה של אי־עמידה בתנאים או שינוי מדיניות), התחייבות לפירוק המתקן בתום חייו, וביטחונות מתאימים שיבטיחו את קיום ההתחייבויות מצד היזם.
היבטים מול רשות מקרקעי ישראל (רמ"י)
חשוב לציין כי למרות אישור תיקון 24 לתמ"א 1 בוועדות התכנון, ההליך מול רשות מקרקעי ישראל (רמ"י) הוא חדש וטרם גובשו נהלים מסודרים ומפורטים ליישומו.
בשיחה שקוימה עם מנהל מחלקת תשתיות ברמ"י, צוין כי רמ"י כן תדרוש אישור ממשרד החקלאות כתנאי להסכמתה להקמת המתקנים האגרו־וולטאיים, וזאת בניגוד לעמדת מוסדות התכנון שלא דרשו זאת עבור שטחים של עד 300 דונם.
דרישה זו נובעת ככל הנראה מהצורך של רמ"י לוודא שמירה על ייעוד הקרקע החקלאי ועל האינטרסים של המדינה כבעלת הקרקע, גם אם מוסדות התכנון סברו אחרת.
משמעות הדבר היא שגם אם תכנית תאושר על ידי הוועדות המקומיות והמחוזיות ללא אישור משרד החקלאות (עבור שטחים עד 300 דונם), בעלי הנחלות והיזמים יצטרכו בכל זאת להשיג את אישור משרד החקלאות כדי לקבל את הסכמת רמ"י, ובלעדיה לא ניתן יהיה להתקדם בפועל עם הפרויקט. זהו אתגר משמעותי שיש להיערך אליו ולהבין את השלכותיו על לוחות הזמנים והדרישות הבירוקרטיות.
סיכום והמלצה מקצועית
ההסדרה החדשה יוצרת פתח להזדמנויות כלכליות משמעותיות עבור בעלי נחלות, ויכולה להוות מקור הכנסה נוסף תוך שמירה על הפעילות החקלאית. עם זאת, היא גם מחייבת הבנה עמוקה של המערכת התכנונית והמשפטית, ובמיוחד את היבטי הממשק עם רמ"י. בעלי נחלות שימהרו להתקשר עם יזמים מבלי לבחון את כלל ההשלכות – התכנוניות, המשפחתיות, הקנייניות והבירוקרטיות מול רמ"י – עלולים למצוא עצמם מסובכים משפטית או כלכלית לאורך שנים.
ליווי משפטי מוקדם, ניתוח מעמד הקרקע והזכויות, והתאמת המתקן לתנאי התמ"א ולדרישות רמ"י – הם תנאי סף למי שמבקש לנצל את ההקלה מבלי להיחשף לסיכונים. מומלץ מאוד לבחון כל עסקה לגופה ולהיוועץ עם עורכי דין המתמחים בתחום הנחלות והמקרקעין החקלאיים.
📩 לכל שאלה או ליווי אישי – אתם מוזמנים לפנות אליי.
